ETS2 האירופי, עצים עירוניים והמסגרת הישראלית

האיחוד האירופי מרחיב בשנים האחרונות את מדיניות האקלים שלו ממוקדי תעשייה וייצור חשמל אל המרחב היומיומי של מבנים ותחבורה. אחד הביטויים המרכזיים לכך הוא ETS2 – מנגנון סחר פליטות גזי חממה חדש ונפרד, שנועד לחול על דלקים המשמשים מבנים, תחבורה בכבישים ומגזרים נוספים. בניגוד לתפיסה אינטואיטיבית שלפיה משקי בית או נהגים “משלמים ישירות” עבור פליטותיהם, החובה הרגולטורית ב-ETS2 מוטלת בעיקר על ספקי הדלקים. הם אלה שנדרשים לנטר, לדווח ולמסור היתרי פליטה בהתאם להיקף הפליטות הגלומות בדלקים שהם משווקים. ההסדר עוגן בדין האירופי במסגרת Directive (EU) 2023/959, שמתקנת את דירקטיבת הסחר בפליטות של האיחוד ומקימה ETS נפרד למגזרים אלה.

הרציונל הכלכלי של ETS2 פשוט: ליצור תג מחיר לפחמן גם בתחומים שבהם קבלת ההחלטות האנרגטית מתבצעת מדי יום – חימום וקירור מבנים, שימוש ברכב, ותלות בדלקים פוסיליים. כאשר לפליטות יש מחיר, נוצר תמריץ להשקיע בהתייעלות אנרגטית, לעבור לטכנולוגיות נקיות יותר, לשפר את מעטפת המבנה – להשקיע בבניה ירוקה, להפחית צריכת דלק ולעודד מעבר לפתרונות תחבורה דלי-פליטות. לפי מסגרת האיחוד, המנגנון אמור להתחיל לפעול בשנת 2027, עם אפשרות לדחייה לשנת 2028 אם מחירי האנרגיה יהיו גבוהים במיוחד. האיחוד הכיר מראש בכך שלמהלך כזה עלולות להיות השלכות חברתיות, ולכן הקים גם את Social Climate Fund מכוח Regulation (EU) 2023/955, שנועד לסייע למשקי בית פגיעים, לעסקים זעירים ולמשתמשי תחבורה להתמודד עם עלויות המעבר.

בהקשר של עצים ושטחים ירוקים חשוב לדייק: עצים אינם חלק ישיר מ-ETS2. כלומר, נטיעת עצים או תחזוקת יערות אינן יוצרות בתוך ETS2 “זיכוי” שמחליף את החובה לרכוש היתרי פליטה. ETS2 הוא מנגנון של תמחור פליטות מדלקים, לא מנגנון של קיזוזים מבוססי טבע. עם זאת, לעצים יש תפקיד חשוב מאוד במעטפת המדיניות האקלימית שסביבו. במרחב העירוני, עצים מפחיתים עומסי חום, משפרים הצללה, מצמצמים את אפקט אי-החום העירוני, ותורמים להפחתת הביקוש לאנרגיה לצורכי קירור במבנים ובשטחים ציבוריים. במובן זה, הם אינם “מטבע רגולטורי” בתוך ETS2, אבל הם בהחלט אמצעי משלים שמסייע להפחתת צריכת אנרגיה ולחיזוק החוסן העירוני. ההבחנה החשובה היא בין מנגנון שמתמחר פליטות, לבין פתרונות מבוססי טבע שמקטינים צריכה ותומכים בהפחתה עקיפה של פליטות.

במקביל, האיחוד האירופי מסדיר את תחום הקליטה הביולוגית של פחמן במסלול רגולטורי אחר – LULUCF (שימושי קרקע, שינוי שימושי קרקע וייעור). מסלול זה עודכן במסגרת Regulation (EU) 2023/839, אשר מתייחס לדיווח, בקרה ויעדים בתחום הקרקע, היערות והקליטה הביולוגית של פחמן. זהו המקום שבו עצים, יערות ושימושי קרקע תופסים מקום ישיר יותר ב'חשבונאות' האקלים של האיחוד. לכן, כאשר דנים בתרומת עצים למדיניות האקלים האירופית, נכון לומר שהם משתלבים לא בתוך ETS2 עצמו, אלא במסגרת רחבה יותר של הפחתת פליטות, קליטת פחמן, התאמת ערים לשינוי אקלים והפחתת עומסי חום.

ומה קורה בישראל? בישראל קיימים צעדים דומים חלקית, אך נכון לעכשיו אין מערכת סחר פליטות מלאה ונפרדת למבנים ולתחבורה בדגם האירופי של ETS2. ברמת המדיניות הכללית, הממשלה קיבלה את החלטת ממשלה 171 מיום 25.7.2021 – “מעבר לכלכלה דלת פחמן”, ובה הכירה בחשיבות ההגעה ליעד של אפס פליטות נטו עד 2050 והציבה כיוון אסטרטגי להפחתת פליטות. בהמשך התקבלה החלטת ממשלה 286 מיום 1.8.2021 – “תמחור פליטות גזי חממה”, שקידמה עקרונית מתווה לתמחור פחמן. אלא שבהמשך שונתה הגישה, ו-החלטת ממשלה 1261 מיום 14.1.2024 – “תמחור פליטות מזהמים מקומיים וגזי חממה וביטול החלטת ממשלה” ביטלה את החלטה 286 וקבעה את המתווה העדכני. הכיוון הישראלי מתבסס כיום בעיקר על מיסוי דלקים ומכשירי מדיניות משלימים, ולא על שוק היתרים עצמאי בדגם ETS2.

בנוסף, בישראל קיימת גם תשתית מדיניות רלוונטית בתחום ההסתגלות לשינוי אקלים, שיש לה חשיבות ישירה לשיח על עצים עירוניים. כך, החלטת ממשלה 4079 מיום 29.7.2018 עסקה בהיערכות ישראל להסתגלות לשינויי אקלים, ו-החלטת ממשלה 1902 מיום 23.10.2022 תיקנה והמשיכה את יישום ההמלצות בנושא. החלטות אלה אינן יוצרות מנגנון מסחר בפליטות, אך הן כן מחזקות את ההבנה שעצים, הצללה, תכנון עירוני רגיש אקלים וניהול שטחים ירוקים הם חלק מארגז הכלים הלאומי להתמודדות עם התחממות, עומסי חום וסיכוני אקלים. לכן, אם באירופה הקשר בין עצים ל-ETS2 הוא עקיף אך חשוב, בישראל הקשר בולט במיוחד דרך עולמות ההסתגלות, הקירור העירוני והפחתת צריכת האנרגיה, גם בהיעדר מערכת ETS מלאה.